Sobre la globalización existe una literatura suficientemente vasta como para poder remitirse a ella sin mayores dificultades. Varios elementos caracterizan lo que hoy se entiende por globalización pero hay uno de ellos sobre el cual me quiero referir en particular, la standardización .
La estandarización ha permitido la difusión de las nuevas tecnologías y éstas son una parte de la globalización. Sea la parte electrónica con ISO, sea la parte documental con EDIFACT (hoy BEBES).
Algunos de los requisitos de la standardización ISO, como la relativa a la forma y seguridad de los mensajes tuvieron que ser aplicadas necesariamente en los mensajes con valor jurídico que requiriesen criterios de seguridad y autoría a los fines de las pruebas. La estandarización es un criterio que se expresa a nivel sintáctico; parte de los elementos sintácticos de cualquier documento vistos por un organismo de Naciones Unidas que se ocupa de estándares eléctricos y por esa razón la norma ISO 7498 regula la ITUT (antiguamente CCITT), como recomendación X200 es un punto de partida obligado, si bien lejano. Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de redes abiertas De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de un documento electrónico
Las Administraciones públicas por razones comprensibles tienden a magnificar la seguridad que requieren sus informaciones, y por eso tienden a crear – generalmente en anticipación a las empresas y a los ciudadanos – criterios de validación internos. Es comprensible pero totalmente contradictorio con un sistema informativo global y abierto que permita el acceso del mayor numero posible de personas. Luego se establecerán criterios de seguridad acorde con la reserva de al información manipulada. Sobre todo en los países en vía de desarrollo esto es particularmente claro: los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas no pueden afrontar los gastos de tener mas de un sistema de información general de su propia actividad que sirva para sus conciudadanos, las empresas con las cuales comercia y la Administración publica con la cual necesita intercambiar datos, certificados, permisos. Por eso son necesarias las leyes nacionales de reconocimiento de la firma electrónica (véase la ley federal USA del 2000). Esto crea - entre otras cosas – relaciones de jurisdicción y competencia entre las Provincias y el Estado nacional .
El legislador tiene hoy distintas jurisdicciones que deben ser respetadas e integradas: las internacionales que son un mixto de normas y de praxis (por ejemplo el WTO) de tratados de resoluciones de organismos internacionales. La concentración regional, Nafta, UE, Mercosur, crea el legislador supranacional. El crecimiento de la jurisdicción local se hace también a expensas de la ya recortada soberanía nacional. Este es un tema de compleja razón política que excede este trabajo. No obstante si no hay criterios aceptados en campo internacional las soluciones locales, nacionales o regionales pueden convertirse en globalmente inconsistentes
Un criterio general y estándar par la validez de las firmas electrónicas es lo que se denomina en inglés Open Public Key Infrastructures (PKIs), vale decir la infraestructura abierta de llaves publicas (PKI).
Las soluciones son diferentes en distintos países. Estos entes certificadores pueden ser públicos o privados pero deben atenerse a reglas que los hacen distinguir entre entes aptos para una firma pesada (más segura) o ligera. En general hay un ente nacional que coordina, dirige y controla estas autoridades certificantes: es la Autoridad de Certificación raíz de la cual dependen todas las otras
A tal fin existen ya diferentes experiencias internacionales que van desde la institucionalización de una oficina permanente destinada a la calidad de la legislación, como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la adopción de un manual de redacción de textos legislativos18 . La técnica consiste en tratar a la legislación (lato sensu, leyes, decretos, resoluciones, circulares, ordenanzas) como un hipertexto documental que deberá ser integrado con el resto de la legislación, que es a su vez documentación en vigor conservada y consultada en forma simple y eficaz.
La creación de estándares también en la documentación administrativa producirá varios efectos sobre las decisiones políticas. El primero y más importante es la reducción de la contaminación legislativa. El segundo, será obligar a los órganos deliberantes y ejecutivos a adoptar estándares como Manuales que instituyen un circulo virtuoso
La existencia de Manuales
La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos en términos de eficiencia, responsabilidad y efectividad. El programa llamado PUMA, esto es Public Management Service promueve y monitorea las innovaciones del Manegement del sector publico y representa un punto de referencia no solo para los países participantes sino para todos los países que quieren lograr eficiencia en el gobierno digital. Dentro de este programa han surgido subprogramas aun mas específicos como el AIR, Análisis del Impacto de la Reglamentación.
El AIR consiste en un conjunto de actividades que las administraciones deben desarrollar desde el momento mismo de la proyectación del acto normativo y tienen por objeto valorar los efectos de una intervención legislativa al fin de lograr un mejor resultado costo/beneficio.
Sin estándares la globalización no puede existir sino en la fantasía (tal vez premonitoria) de algún genio.
1. Nuevas tecnologías y estándar
Las nuevas Tecnologías de la Comunicación e Información (TCI) son una ocasión y un medio excepcional para la transformación estratégica de la Administración Pública en lo que se ha denominado gobierno digital.
Este es el sentido último de este trabajo: el modelo de gobierno digital es una ocasión extraordinaria para aplicar criterios de reorganización y mejoramiento de la calidad de la Administración que son urgentes.
Un programa de gobierno digital es ante todo un proyecto de políticas públicas en el cual se imaginan escenarios, se programan acciones y se actúan relaciones eficientes dentro de la administración y en relación con los ciudadanos y las empresas.
Definir un modelo ideal permite establecer qué partes son aplicables a qué lugar de la Administración, calcular los tiempos, formar el personal y establecer los criterios de control para saber en qué medida y con cual resultado se esta cumpliendo la reforma.
Dado que todas las ciencias sociales son empíricas, este modelo ideal sirve solo como tal y necesita una contextualizacion de región, de país, de institución y de demandas sociales. Personalmente estoy convencido del aporte que pueden realizar y realizan los organismos internacionales y los consultores extranjeros, pero al mismo tiempo creo que solo la propia Administración, luego de un período de formación y de prueba esta en condiciones de formular por completo y hacer funcionar cualquier sistema de gobierno digital..
2 El modelo metodológico
En la primera parte carecerá de los elementos contextuales que lo hacen eficiente pero muy complejo al fin de permitir un bosquejo proyectual capaz de sostener las soluciones operativas. Para ello es necesario analizar el sistema “productivo” de la Administración Pública. Ello constituirá una metodología de soporte al uso del gobierno digital. Aquí serán apenas esbozados pues la atención central será colocada en la parte organizativo normativa del modelo. En todos los casos este trabajo acepta la incompletitud necesaria de su exposición: mas que ocuparse de todo lo que se debe hacer desde el punto de vista político -jurídico para implantar un sistema de e-government trataremos de indicar lo que no puede faltar.
La experiencia ya existente de las políticas de e-government basadas substancialmente en el recurso tecnológico han mostrado – con diferentes grados de fracaso – que no pueden ser dejadas de lado las otras variables que atañen a la esfera institucional, organizativa y gestión de la Administración.
Estos fracasos son especulares a los que se produjeron cuando el criterio principal o único de la reforma era constituido por las normas, esto es creer cambiar el modelo administrativo porque cambiaban solo las normas. Uno de los fenómenos de mayor censura en la actuación de programas de gobierno digital han sido la poca relación entre las inversiones en nuevas tecnologías y los procesos de innovación organizativa. Y la lejanía entre este proceso y las necesidades de la sociedad civil con respecto a la Administración.
La producción típica de la Administración pública es una política de servicio en la cual se deben adecuar los recursos humanos (vacantes, skill, turnover) en términos normativos normas generales, normas técnicas, praxis administrativas consolidadas y adecuadas a la situación y con relación a factores de información completos, coherentes y no redundantes, inmediatamente disponibles con un orden administrativo exógeno compatible. Para adecuarla a los mejores usos de las TCI se requieren cambios de adecuación en el “proceso”: modificaciones normativas, innovación organizativa y tecnológica y de “producto”: evolución de las relaciones derechos/deberes entre la Administración y la Sociedad modificando las políticas sectoriales.
Toda Administración produce legacies en la estratificación productiva de una organización compleja que son el resultado da las diferentes velocidades de adaptación frente a la definición de nuevas políticas en base a las nuevas exigencias sociales. Tales legacies deben ser objeto de un profundo análisis y revisión con los actores involucrados. No necesariamente lo que un analista experto externo percibe como una legacie lo es necesariamente. A esto sirve la presencia de los directos interesados en el cambio, por lo menos como punto de referencia y confrontación con los expertos externos.
2. 1 Relación entre Administración y Sociedad.
Desde un perfil organizativo es posible descomponer los procesos de servicio destinados a conseguir las políticas específicas en sus principales componentes de back y front office para distinguir las modalidades organtizativas más típicas de la producción de la Administración en aquellas formas de soporte organizativo a través del cual se instauran y mantiene relaciones con el público y las empresas.
Government
Business Citizen
Obviamente las relaciones que nos interesan son del tipo G2G, esto es dentro de la propia Administración, G2B relaciones entre Administración y Empresas y G2C relaciones entre Administración y Ciudadanos el B2C lo hemos puesto en otro color pues interesa menos directamente, pero no puede olvidarse que existe y que a medida que se privatizan servicios la Administración debe vigilar como una Autority eficaz. Y que el ejemplo de los últimos diez años ha sido de enorme privatización.
La vida social de los ciudadanos y el ciclo productivo de las empresas puede ser mas o menos regulado para cada específico derecho – deber ligado a un evento civil o a una de las fases de la actividad productiva y activa un intercambio de informaciones entre la Administración y los sujetos involucrados. En muchas ocasiones la “información” que provee la Administración tiene valor legal y se llama certificado, habilitación, permiso, etc.
Es posible reconstruir en un mapa idea la vida civil y social de una persona o de una empresa y por cada evento significativo ver cuales informaciones son intercambiadas con la Administración. Esto es cada Administración tiene un mapa de la vida civil y social de los ciudadanos y empresas que la componen. Estas, a su vez, pueden necesitar constancias de los nudos jurídico - políticos de ese mapa
Desde el punto de vista del ciudadano y de la empresa la calidad de la prestación de los servicios de la Administración tiene que ver con la eficiencia, rapidez, comodidad y oportunidad temporal con la cual la Administración pone a su disposición la información necesaria. Desde este punto de vista las TCI proveen al gobierno digital de una masa operativa y una velocidad desconocidas hasta ahora.
Es cierto que la Administración es vasta y compleja y que se articula en un sinnúmero de departamentos, repartos, dependencias que se repiten y escalonan desde el ámbito nacional hasta el gobierno local, pero también es cierto que esto interesa relativamente poco al ciudadano y a la empresa, es un problema de autorregulación interna de la Administración que circula con el pomposo nombre de Reforma del Estado, pero que en definitiva puede medirse y apreciarse desde el punto de vista productivo de las políticas deseadas.
Desde el punto de vista del ciudadano o de la empresa puede llamarse calidad de vida administrativa y ya circulan interesantes tablas de posicionamiento de esta calidad de vida.
El ciudadano, la empresa, el extranjero inversor o turista ven la Administración como un front office único y el gobierno digital puede hacerse cargo de ello. Esto es, independientemente de la complejidad interna de los poderes y administraciones y reparticiones los datos, certificados, permisos, etc. Que la Administración da al ciudadano a la empresa, al extranjero (inversor o turista) es un tema interno de la Administración y la calidad de la prestación consiste justamente que toda esa inmensa maraña de informaciones, permisos, documentaciones sea invisible para el requeriente
2. La seguridad jurídica clave del gobierno digital.
Solo en el final del siglo pasado los economistas comenzaron a admitir que la economía no es una variable independiente y que la seguridad económica depende de la seguridad jurídica, es tiempo de admitir por parte de los juristas que la seguridad jurídica depende de la seguridad política. El modelo es más complejo de lo que quisiéramos pero se parece más a lo que sucede.
Para tener seguridad jurídica lo primero que se requiere es poner la legislación en orden. Y esto no es una mera declaración de principios sino que existen criterios, estándares internacionales como los establecidos por la OCDE en 1995 . En la recomendación se enuncian 10 criterios para evaluar la producción legislativa de un país y saber si tiene un orden aceptable.
A la vieja idea de muchas leyes buen trabajo del Congreso se le esta contraponiendo la del crecimiento cero. Solo si es necesario y justificado se puede crear una nueva norma y justamente la regla dos de las recomendaciones de la OCDE citadas pregunta si es necesario crear esa nueva regla. Si la nueva norma no es imprescindible lo mejor es no crearla.
Generalmente olvidamos que la creación de cualquier norma a cualquier nivel significa cambiar el orden en vigor.
En la organización y funcionamiento del gobierno pueden indicarse tres elementos básicos que pueden ser resumidos con tres palabras llenas llamativas: zanahorias, palos y sermones Las zanahorias son los incentivos económicos o de otro tipo para alentar conductas sociales, los palos son sanciones para desalentar ciertas conductas consideradas antisociales y los sermones sirven para convencer que lo que se esta promoviendo es lo mejor. De una manera burda toda la política consiste en zanahorias, palos y sermones. Los instrumentos regulatorios (palos (stiks)) se usan para definir las acciones permitidas o para limitar aquellas actividades que son consideradas dañosas. Las reglas suponen un grado de coerción y su naturaleza es autoritativa. Las razones que tienden a alentar el recurso a este medio es la convicción que las reglas presenten un alto grado de precisión y eficacia y que no tengan costos. Estas dos presunciones son falsas y es conveniente revisar el aparato normativo para tener un inventario de la única parte que interesa: el derecho en vigor. Las reglas no solo se ocupan de conductas de las personas sino que – a través de éstas – constituyen instituciones que, a su vez, necesitan normas. La idea de la legislación entendida como ultimo remedio a las otras formas de promoción de acciones sociales por parte del gobierno crea una visión prudente de la regulación normativa y esta es la más importante best practicies para un gobierno digital.
3. Los estándares. Soluciones internacionales
Para limitar las peores praxis, para hacer de la normativa una ayuda y no un obstáculo al gobierno digital el punto de partida ineluctable es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y por consecuencia la firma digital.
Si analizamos el orden jurídico como un enorme hipertexto aparecen sus dimensiones sintácticas, semánticas y pragmáticas
La estandarización es un criterio que se expresa a nivel sintáctico; parte de los elementos sintácticos de cualquier documento vistos por un organismo de Naciones Unidas que se ocupa de estándares eléctricos y por esa razón la norma ISO 7498 regula la ITUT (antiguamente CCITT), como recomendación X200 es un punto de partida obligado, si bien lejano. Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de redes abiertas De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de un documento electrónico. De aquí se ha pasado a enunciar los criterios de seguridad que tiene que tener un sistema para transmitir documentos, o si se quiere, los criterios de seguridad que tienen que tener los documentos transmitidos. La ventaja consiste en el hecho que alguna de estas capas contienen noticias sobre el proprio documento transmitido, vale decir son auto referentes y permiten determinar la completitud y la intangibilidad. Obviamente no bastan y se requieren criterios más precisos y uniformes para el reconocimiento del valor jurídico de un documento electrónico y para la validez de las diferentes formas de reconocimiento de la autoría del documento.
Una vez establecidos deben ser iguales para la Pública Administración y los privados pues es enormemente costoso para una pequeña o mediana empresa o un profesional tener un criterio de reconocimiento para sus relaciones con otros ciudadanos y empresas y uno diferenciado para la Administración. Las Administraciones públicas por razones comprensibles tienden a magnificar la seguridad que requieren sus informaciones, y por eso tienden a crear – generalmente en anticipación a las empresas y a los ciudadanos – criterios de validación internos. Es comprensible pero totalmente contradictorio con un sistema informativo global y abierto que permita el acceso del mayor numero posible de personas. Luego se establecerán criterios de seguridad acorde con la reserva de al información manipulada. Sobre todo en los países en vía de desarrollo esto es particularmente claro: los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas no pueden afrontar los gastos de tener mas de un sistema de información general de su propia actividad que sirva para sus conciudadanos, las empresas con las cuales comercia y la Administración publica con la cual necesita intercambiar datos, certificados, permisos. Por eso son necesarias las leyes nacionales de reconocimiento de la firma electrónica (véase la ley federal USA del 2000). Esto crea - entre otras cosas – relaciones de jurisdicción y competencia entre las Provincias y el Estado nacional (volveremos sobre el punto cuando se hable de subsidiariedad).
Si no se dispone de otra la estandarización propuesta por Uncitral puede ser un punto de partida. Pero no basta, se requieren otros dos requisitos: el primero configurar niveles de seguridad sea para la documentación que para la firma y desde ese punto de vista puede ser vista con favor la directiva europea sobre firma liviana, siempre y cuando se tenga una firma pesada con doble clave y entes certificadores (registros de clave publica) regulados y responsables patrimonialmente.
Desde este punto de vista la situación italiana que prevé cuatro tipos de documentos electrónicos puede ser considerada aceptable y a ella, poco a poco se van a ir acomodando la de otros países desarrollados: a. los normales que se intercambian entre empresas y ciudadanos y que la Administración puede usar para informar. b Los que tienen una firma liviana; c. los que tienen una firma pesada y d. los que tienen una firma autenticada (documentos públicos). La ventaja de una oferta tan variada es la de permitir que sean los usuarios los que con sus preferencias vayan configurando los usos mas adecuados y económicos. Una de las consideraciones que los juristas olvidan fácilmente es que hay muchos documentos sin firma, empezando por la factura, que tienen una gran importancia en las transacciones ordinarias.
Otro modelo que puede ser fácilmente adaptado a las legislaciones nacionales – a falta de uno más idóneo es el relativo al Comercio electrónico formulado por la misma comisión en 1996.
5. El centro de todo el gobierno electrónico es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y la posibilidad del reconocimiento de la autoría (firma digital)
Esto permite la creación, circulación, archivo y recuperación de la documentación electrónica, la validez de las notificaciones, de los certificados y de la misma legislación y – en tiempos breves – de la publicación y la relativa publicidad.
Algunos países han ya comenzado la certificación on line, otros han automatizado los procedimientos de modo tal que aun expiden papel, pero todo el procedimiento es automático.
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir válidamente todas las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y viceversa.
Hacer válido aquello de “en vez de hacer cola, haga clic”. Parece revolucionaria en término de medios probatorios pero si se van a revisar antecedentes notables como la Convención de Viena en materia de compraventa internacional no lo son tanto.
4. El centro de todo el gobierno electrónico es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y la posibilidad del reconocimiento de la autoría (firma digital)
Esto permite la creación, circulación, archivo y recuperación de la documentación electrónica, la validez de las notificaciones, de los certificados y de la misma legislación y – en tiempos breves – de la publicación y la relativa publicidad.
Algunos países han ya comenzado la certificación on line, otros han automatizado los procedimientos de modo tal que aun expiden papel, pero todo el procedimiento es automático.11
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir válidamente todas las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y viceversa.
Hacer válido aquello de “en vez de hacer cola, haga clic”. Parece revolucionaria en término de medios probatorios pero si se van a revisar antecedentes notables como la Convención de Viena en materia de compraventa internacional no lo son tanto.12
5. 1 La autoridad de certificación
Teniendo en cuenta la importancia de la firma electrónica para la validez y autoría de un documento electrónico cobra importancia la firma electrónica. Esta es – en general – un procedimiento de software que produce un resultado sintáctico sobre el documento al cual se aplica, dado que ha prevalecido la técnica criptográfica y en particular la criptografía de llaves asimétricas de tal manera que una llave la custodia el autor del documento firmado (clave privada) y la otra un ente certificador, la llamada clave pública.
Desde este punto de vista la autoridad certificante funciona como un Registro en el cual se depositan las claves publicas de las firmas electrónicas y la organización de estos entes certificadores configura un cuadro complejo dado que según sea el diferente grado de tutela y seguridad se tienen diferentes grados de tutela y seguridad de un documento firmado electrónicamente. Un criterio general y estándar par la validez de las firmas electrónicas es lo que se denomina en inglés Open Public Key Infrastructures (PKIs), vale decir la infraestructura abierta de llaves publicas (PKI).
Las soluciones son diferentes en distintos países. Estos entes certificadores pueden ser públicos o privados pero deben atenerse a reglas que los hacen distinguir entre entes aptos para una firma pesada (más segura) o ligera. En general hay un ente nacional que coordina, dirige y controla estas autoridades certificantes: es la Autoridad de Certificación raíz de la cual dependen todas las otras.
. En los EEUU, cada estado tiene una y esto ha generado no pocos problemas, sobretodo para la validez interestadual de estas firmas. Por esa razón se ha creado una autoridad que constituye un puente entre todas las autoridades estaduales, justamente el Federal Bridge Certification Authority (FBCA).
Con mucha claridad terminologica (el mérito es semántico por ahora mas que operativo) la situación argentina refleja perfectamente la situación entre las diferentes autoridades. El Ministerio de la Función Pública es el “Organismo licenciatario radical” 13. Un organismo que actúa como control auditante es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Y luego las diversas Autoridades Cerfiticantes secundarias que pueden ser, como en Italia o Alemania publicas o privadas.
Las Autoridades Certificantes son responsables de generar y custodiar los certificados de llave pública que mantienen los requisitos de seguridad, autenticidad e integridad ya citados en la norma ISO 7498. El problema es, como siempre, quod custodia custodes, vale decir como hacer para controlar estas autoridades de certificación y sobretodo obtener lo que informática se llama interoperabilidad y en política acceso de todos desde cualquier punto del país en forma inmediata y poco costosa.
La accesibilidad económica es un valor importante para la participación generalizada y sin exclusiones y se convierte en un motor de desarrollo.14
6. Las normas de organización del Estado
De la recomendación de la OCDE del 15 de marzo de 1995, ya citada, ha nacido una importante metodología sobre el impacto de la legislación y la reglamentación en términos de costos y beneficios. Desde tiempo existe una cultura del control financiero de las nuevas normas, luego se comprendió que era muy restringido el control sólo en la parte financiera y se llegó a la conclusión que no se pueden evaluar los efectos de las nuevas normas a posteriori vale decir es necesario construir una grilla previa de valoración que acompañe toda la vida de la norma para poder saber en cada momento cual es el cuadro de la situación. Un sector de la OCDE llamado Puma Public Management and Governance mantiene un monitoreo de la reglamentación pública en algunos países.15
El uso serio de las ICT effectiveness permite seguir los procesos de decisión de las políticas públicas desde el centro hasta la periferia y viceversa en lo que se denomina e-decision making. Uno de los problemas más serios del moderno federalismo consiste en no duplicar las acciones y encontrar siempre un responsable detrás de la facultad de tomar decisiones. El check and balance moderno consiste en la posibilidad de seguir todo el proceso de decisiones independientemente del lugar (gobierno nacional, regional o local) donde se toma la decisión.16
Visto desde la parte del ciudadano la complejidad de la organización del Gobierno es un problema que éste debe revolver en manera congrua con las finalidades que se propone. Al ciudadano y a las empresas les interesa el resultado, esto es toda la Administración vista como un back office.
Todo esto puede hacerse con algunos principios17 que no pueden faltar: 1. La subsidiariedad, vale decir la gestión administrativa debe colocarse para cada problema o actuación en el ámbito más descentralizado posible donde sea posible cumplirlo eficazmente. Los poderes locales deben asumir en el proprio ámbito todo aquello que sean capaces de hacer y transferir al ámbito superior sólo lo que no puedan actuar solos. El principio se aplica en cada nudo de la relación jerárquica llegando al ámbito nacional que deberá transferir – a su vez – sólo lo indispensable como podría ser una moneda común para negociar los flujos financieros globales.
Obviamente la decisión de cual sea el ámbito más adecuado es política y no técnica, pero la técnica provee los parámetros de posibilidad y eficiencia. La subsidiariedad se propone sea en modo vertical que horizontal. 2. flexibilidad en la organización y en la administración. Se pasa de un Estrado que hace solo decretos a uno que trata, negocia.
Las unidades de intervención en materias estratégicas deben parecerse siempre mas a task forces que se crean para un propósito determinado, pero que están listas para reconvertirse si existe la necesidad: las empresas funcionan ya como redes, el gobierno debe hacer otro tanto. 3. coordinamiento, que incluye nuevas formas de jerarquía en las cuales se especifican las reglas de prioridad (por ejemplo la parte civil, la militar, la sanidad, etc.) 4. participación de las empresas y los ciudadanos no se trata de un estado de asamblea permanente ni de la falsa idea de la democracia directa. La mayor parte de los ciudadano no se interesan de las cosas públicas y mucho menos están dispuestos a perder su tiempo en ello. Los ciudadanos son todos iguales frente al voto, pero en el actuar social tienen posiciones ocupan lugares, están agrupados, como las empresas. Existen modos de agregar consensos a través de entidades intermedias y voluntarias con las cuales es interesante mantener información bidireccional antes de tomar una decisión que afecte a esa parte de la comunidad o de las empresas. 5. transparencia administrativa, lo que no significa ingenuidad o falta de seguridad sino solo la posibilidad de controlar en todo momento (aun a posteriori, pero sobre todo a priori) la cadena de decisiones y la documentación relativa.
Estos principios para ser eficaces necesitan dos condiciones: la modernización tecnológica y la formación permanente del personal a todos los niveles.
7 Como reducir y poner orden en las normas que deben ser aplicadas al gobierno digital. El círculo virtuoso
Dijimos ya un punto importante del gobierno digital consiste en la revisión del ordenamiento en vigor en el país que lo adopta al de a) incorporar los criterios mínimos enumerados supra y b) reducir el grado de contaminación legislativa del propio sistema.
A tal fin existen ya diferentes experiencias internacionales que van desde la institucionalización de una oficina permanente destinada a la calidad de la legislación, como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la adopción de un manual de redacción de textos legislativos18 . La técnica consiste en tratar a la legislación (lato sensu, leyes, decretos, resoluciones, circulares, ordenanzas) como un hipertexto documental que deberá ser integrado con el resto de la legislación, que es a su vez documentación en vigor conservada y consultada en forma simple y eficaz.
La creación de estándares también en la documentación administrativa producirá varios efectos sobre las decisiones políticas. El primero y más importante es la reducción de la contaminación legislativa. El segundo, será obligar a los órganos deliberantes y ejecutivos a adoptar estándares como Manuales que instituyen un circulo virtuoso
La existencia de Manuales, si es posible de uno solo nacional y adaptaciones locales hará que las normas creadas según estos manuales tendrá una sintaxis previsible y clasificables y tendrá incorporados datos sobre el propio documento. Los elementos constitutivos del documento normativo pertenecientes a una misma clase como el título, la parte, los artículos y los incisos constituyen datos indentificatorios en sí mismos del documento y pueden ser asociados a esos otros datos que enriquezcan o califiquen el contenido. Esto consentirá el archivo, el marcado y la recuperación de datos conforme a un lenguaje de marcado que hoy es un estándar de hecho en el mundo: el XML (Extensible markup language).
Este lenguaje ofrece la posibilidad de definir estructuras por clases homogéneas de documento y crea vínculos de corrección estructural sobre una clase de documentos a través de un mecanismo de definición de reglas denominado document type definition (DTD): cada conjunto de documentos que presenta características uniformes puede ser escrito con un especifico DTD.
En definitiva los documentos legislativos serán estructurados, esto es que posean una estructura específica de encabezamiento, fórmulas iniciales, articulados, fórmulas finales y eventuales anexos. Todo con rigurosos vínculos de obligatoriedad de su presencia y del orden en el cual aparecen. Para esto se necesita un Manual de Redacción. Los otros documentos, sobre todo los del pasado tendrán las mismas características pero no serán estructurados pues la obligatoriedad y el orden de aparición no se han cumplido.
Con el tiempo el número de documentos estructurados irá creciendo hasta ser mayor de los no estructurados. Además, como se puede notar, la primera regla de aplicación para la DTD es justamente el respeto o no de un criterio uniforme de redacción. Las DTD luego se irán afinando en cada una de las categorías jurídicas19 y esto será labor especifica de los especialistas de cada disciplina y de cada aplicación en la Administración. Cuando también las resoluciones y reglas internas administrativas sean escritas siguiendo esta estructura 20 se habrá creado un círculo virtuoso en el cual cada disciplina y cada praxis aporta su propia DTD , la mayor parte de los documentos legislativos serán creados conforme a criterios estándares y se archivarán, transmitirán y recuperarán con los mismos criterios. La experiencia italiana en materia es significativa (ver www.nir.it.)
Estos elementos permitirán evitar bochornos como el de Costa Rica, de estos días donde el Congreso había modificado el código penal introduciendo un Art. 239 bis para incluir los delitos con medios informáticos. Una nueva norma aprobada en estos días sobre otro tema ha tomado la numeración 239 bis del Código Penal, por lo cual la norma anterior fue abrogada implícitamente!!??
8. Estándares de evaluación
En términos de eficiencia, responsabilidad y efectividad. El programa llamado PUMA, esto es Public Management Service promueve y monitorea las innovaciones del Manegement del sector publico y representa un punto de referencia no solo para los países participantes sino para todos los países que quieren lograr eficiencia en el gobierno digital. Dentro de este programa han surgido subprogramas aun mas específicos como el AIR, Análisis del Impacto de la Reglamentación.
El AIR consiste en un conjunto de actividades que las administraciones deben desarrollar desde el momento mismo de la proyectación del acto normativo y tienen por objeto valorar los efectos de una intervención legislativa al fin de lograr un mejor resultado costo/beneficio. 21
El AIR consiste en una serie de acciones previas a la redacción del texto normativo y una serie de acciones posteriores, para verificar el resultado obtenido.
Es sumamente importante que exista una tabla de considerandos que se deben tener en cuenta antes de dictar la norma y que deben acompañar a esta durante toda su vida útil pues es el único modo objetivo de poder discriminar seriamente sobre el cumplimiento de tales objetivos y en definitiva la relación costo/beneficio.
Las tareas previas consisten en: 1. Definir el ámbito de intervención, el contexto, las exigencias sociales, económicas y jurídicas. 2. Describir los resultados que se quieren obtener. 3. Cuales son las acciones relevantes y sus presupuestos. 4 Determinar las áreas criticas. 4. Valoración de la opciones y determinación de la opción preferida. 5. Individualizar el instrumento jurídico más adecuado. 6. Documentar en una ficha todo cuanto se ha hecho en esta parte preliminar. Hay luego una parte conclusiva del análisis que consiste en: 1. Puntualización del contexto de la opción preferida. 2. Definición detallada de los objetivos y resultados que se espera obtener. 3. Individualizar una metodología para el análisis. 4. Evaluar los efectos sobre la Administración . 5. Valoración del impacto sobre los destinatarios. 5. Documentar todo en una ficha.
La consultación permanente es el método principal del AIR y por eso es necesario determinar. Cuando? La consultación atraviesa todo el proceso de elaboración de la normativa dividiéndose en análisis primaria o sea las que están orientadas a escuchar a los propios destinatarios para relevar sus especificas exigencias y secundaria cual reconocimiento general de las informaciones relevables del sector
A quién consultar? Depende sustancialmente del tipo de normativa y los sectores que involucra. La técnica de como efectuar los análisis dependen de tres elementos: 1. la honerosidad de la realización. 2. La atendibilidad y validez de los resultados obtenidos. 3. La exaustividad y utilidad de los datos. Las técnicas pueden ser de focus group, paneles, entrevistas estructuradas o muestreo.
Cuales costos y beneficios tener presentes: los que recaen sobre la estructura y el funcionamiento del mercado, los de ocupación y los de tipo social.
La valoración final debe individualizar a los destinatarios de la medida, cuantificarlos, determinar costos y beneficios para cada categoría, monetizar esos costos y beneficios y determinar el horizonte temporal de la medida y de sus resultad.
21. La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos
9. Principios generales o estándares jurídicos
Existen sectores del derecho que necesitan de criterios comunes en todos los paises pues es dificil lograr una estandarizacion tal que permita que las diferencias locales no anulen la efectividad juridica. A mero titutulo ejemplificativo enumero:
+ Protección de Datos Personales.
+ Privacidad.
+ Políticas de Seguridad de la Información para el sector público.
+ Uso legal del software.
+ Validez del documento electrónico.
+ Firma digital
+ Establecer los bienes jurídicos a protegerse en materia penal.
+ Aspectos tributarios del comercio electrónico.
+ Responsabilidad de los ISP.
+ Competencia desleal en el entorno digital.
+ Aspectos de Derechos de Autor en el entorno digital.
Casi me atrevería a decir la mayor parte del derecho comercial pero esto seria abrir una controversia imposible de sostener en este pequeño trabajo.
La estandarización ha permitido la difusión de las nuevas tecnologías y éstas son una parte de la globalización. Sea la parte electrónica con ISO, sea la parte documental con EDIFACT (hoy BEBES).
Algunos de los requisitos de la standardización ISO, como la relativa a la forma y seguridad de los mensajes tuvieron que ser aplicadas necesariamente en los mensajes con valor jurídico que requiriesen criterios de seguridad y autoría a los fines de las pruebas. La estandarización es un criterio que se expresa a nivel sintáctico; parte de los elementos sintácticos de cualquier documento vistos por un organismo de Naciones Unidas que se ocupa de estándares eléctricos y por esa razón la norma ISO 7498 regula la ITUT (antiguamente CCITT), como recomendación X200 es un punto de partida obligado, si bien lejano. Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de redes abiertas De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de un documento electrónico
Las Administraciones públicas por razones comprensibles tienden a magnificar la seguridad que requieren sus informaciones, y por eso tienden a crear – generalmente en anticipación a las empresas y a los ciudadanos – criterios de validación internos. Es comprensible pero totalmente contradictorio con un sistema informativo global y abierto que permita el acceso del mayor numero posible de personas. Luego se establecerán criterios de seguridad acorde con la reserva de al información manipulada. Sobre todo en los países en vía de desarrollo esto es particularmente claro: los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas no pueden afrontar los gastos de tener mas de un sistema de información general de su propia actividad que sirva para sus conciudadanos, las empresas con las cuales comercia y la Administración publica con la cual necesita intercambiar datos, certificados, permisos. Por eso son necesarias las leyes nacionales de reconocimiento de la firma electrónica (véase la ley federal USA del 2000). Esto crea - entre otras cosas – relaciones de jurisdicción y competencia entre las Provincias y el Estado nacional .
El legislador tiene hoy distintas jurisdicciones que deben ser respetadas e integradas: las internacionales que son un mixto de normas y de praxis (por ejemplo el WTO) de tratados de resoluciones de organismos internacionales. La concentración regional, Nafta, UE, Mercosur, crea el legislador supranacional. El crecimiento de la jurisdicción local se hace también a expensas de la ya recortada soberanía nacional. Este es un tema de compleja razón política que excede este trabajo. No obstante si no hay criterios aceptados en campo internacional las soluciones locales, nacionales o regionales pueden convertirse en globalmente inconsistentes
Un criterio general y estándar par la validez de las firmas electrónicas es lo que se denomina en inglés Open Public Key Infrastructures (PKIs), vale decir la infraestructura abierta de llaves publicas (PKI).
Las soluciones son diferentes en distintos países. Estos entes certificadores pueden ser públicos o privados pero deben atenerse a reglas que los hacen distinguir entre entes aptos para una firma pesada (más segura) o ligera. En general hay un ente nacional que coordina, dirige y controla estas autoridades certificantes: es la Autoridad de Certificación raíz de la cual dependen todas las otras
A tal fin existen ya diferentes experiencias internacionales que van desde la institucionalización de una oficina permanente destinada a la calidad de la legislación, como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la adopción de un manual de redacción de textos legislativos18 . La técnica consiste en tratar a la legislación (lato sensu, leyes, decretos, resoluciones, circulares, ordenanzas) como un hipertexto documental que deberá ser integrado con el resto de la legislación, que es a su vez documentación en vigor conservada y consultada en forma simple y eficaz.
La creación de estándares también en la documentación administrativa producirá varios efectos sobre las decisiones políticas. El primero y más importante es la reducción de la contaminación legislativa. El segundo, será obligar a los órganos deliberantes y ejecutivos a adoptar estándares como Manuales que instituyen un circulo virtuoso
La existencia de Manuales
La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos en términos de eficiencia, responsabilidad y efectividad. El programa llamado PUMA, esto es Public Management Service promueve y monitorea las innovaciones del Manegement del sector publico y representa un punto de referencia no solo para los países participantes sino para todos los países que quieren lograr eficiencia en el gobierno digital. Dentro de este programa han surgido subprogramas aun mas específicos como el AIR, Análisis del Impacto de la Reglamentación.
El AIR consiste en un conjunto de actividades que las administraciones deben desarrollar desde el momento mismo de la proyectación del acto normativo y tienen por objeto valorar los efectos de una intervención legislativa al fin de lograr un mejor resultado costo/beneficio.
Sin estándares la globalización no puede existir sino en la fantasía (tal vez premonitoria) de algún genio.
1. Nuevas tecnologías y estándar
Las nuevas Tecnologías de la Comunicación e Información (TCI) son una ocasión y un medio excepcional para la transformación estratégica de la Administración Pública en lo que se ha denominado gobierno digital.
Este es el sentido último de este trabajo: el modelo de gobierno digital es una ocasión extraordinaria para aplicar criterios de reorganización y mejoramiento de la calidad de la Administración que son urgentes.
Un programa de gobierno digital es ante todo un proyecto de políticas públicas en el cual se imaginan escenarios, se programan acciones y se actúan relaciones eficientes dentro de la administración y en relación con los ciudadanos y las empresas.
Definir un modelo ideal permite establecer qué partes son aplicables a qué lugar de la Administración, calcular los tiempos, formar el personal y establecer los criterios de control para saber en qué medida y con cual resultado se esta cumpliendo la reforma.
Dado que todas las ciencias sociales son empíricas, este modelo ideal sirve solo como tal y necesita una contextualizacion de región, de país, de institución y de demandas sociales. Personalmente estoy convencido del aporte que pueden realizar y realizan los organismos internacionales y los consultores extranjeros, pero al mismo tiempo creo que solo la propia Administración, luego de un período de formación y de prueba esta en condiciones de formular por completo y hacer funcionar cualquier sistema de gobierno digital..
2 El modelo metodológico
En la primera parte carecerá de los elementos contextuales que lo hacen eficiente pero muy complejo al fin de permitir un bosquejo proyectual capaz de sostener las soluciones operativas. Para ello es necesario analizar el sistema “productivo” de la Administración Pública. Ello constituirá una metodología de soporte al uso del gobierno digital. Aquí serán apenas esbozados pues la atención central será colocada en la parte organizativo normativa del modelo. En todos los casos este trabajo acepta la incompletitud necesaria de su exposición: mas que ocuparse de todo lo que se debe hacer desde el punto de vista político -jurídico para implantar un sistema de e-government trataremos de indicar lo que no puede faltar.
La experiencia ya existente de las políticas de e-government basadas substancialmente en el recurso tecnológico han mostrado – con diferentes grados de fracaso – que no pueden ser dejadas de lado las otras variables que atañen a la esfera institucional, organizativa y gestión de la Administración.
Estos fracasos son especulares a los que se produjeron cuando el criterio principal o único de la reforma era constituido por las normas, esto es creer cambiar el modelo administrativo porque cambiaban solo las normas. Uno de los fenómenos de mayor censura en la actuación de programas de gobierno digital han sido la poca relación entre las inversiones en nuevas tecnologías y los procesos de innovación organizativa. Y la lejanía entre este proceso y las necesidades de la sociedad civil con respecto a la Administración.
La producción típica de la Administración pública es una política de servicio en la cual se deben adecuar los recursos humanos (vacantes, skill, turnover) en términos normativos normas generales, normas técnicas, praxis administrativas consolidadas y adecuadas a la situación y con relación a factores de información completos, coherentes y no redundantes, inmediatamente disponibles con un orden administrativo exógeno compatible. Para adecuarla a los mejores usos de las TCI se requieren cambios de adecuación en el “proceso”: modificaciones normativas, innovación organizativa y tecnológica y de “producto”: evolución de las relaciones derechos/deberes entre la Administración y la Sociedad modificando las políticas sectoriales.
Toda Administración produce legacies en la estratificación productiva de una organización compleja que son el resultado da las diferentes velocidades de adaptación frente a la definición de nuevas políticas en base a las nuevas exigencias sociales. Tales legacies deben ser objeto de un profundo análisis y revisión con los actores involucrados. No necesariamente lo que un analista experto externo percibe como una legacie lo es necesariamente. A esto sirve la presencia de los directos interesados en el cambio, por lo menos como punto de referencia y confrontación con los expertos externos.
2. 1 Relación entre Administración y Sociedad.
Desde un perfil organizativo es posible descomponer los procesos de servicio destinados a conseguir las políticas específicas en sus principales componentes de back y front office para distinguir las modalidades organtizativas más típicas de la producción de la Administración en aquellas formas de soporte organizativo a través del cual se instauran y mantiene relaciones con el público y las empresas.
Government
Business Citizen
Obviamente las relaciones que nos interesan son del tipo G2G, esto es dentro de la propia Administración, G2B relaciones entre Administración y Empresas y G2C relaciones entre Administración y Ciudadanos el B2C lo hemos puesto en otro color pues interesa menos directamente, pero no puede olvidarse que existe y que a medida que se privatizan servicios la Administración debe vigilar como una Autority eficaz. Y que el ejemplo de los últimos diez años ha sido de enorme privatización.
La vida social de los ciudadanos y el ciclo productivo de las empresas puede ser mas o menos regulado para cada específico derecho – deber ligado a un evento civil o a una de las fases de la actividad productiva y activa un intercambio de informaciones entre la Administración y los sujetos involucrados. En muchas ocasiones la “información” que provee la Administración tiene valor legal y se llama certificado, habilitación, permiso, etc.
Es posible reconstruir en un mapa idea la vida civil y social de una persona o de una empresa y por cada evento significativo ver cuales informaciones son intercambiadas con la Administración. Esto es cada Administración tiene un mapa de la vida civil y social de los ciudadanos y empresas que la componen. Estas, a su vez, pueden necesitar constancias de los nudos jurídico - políticos de ese mapa
Desde el punto de vista del ciudadano y de la empresa la calidad de la prestación de los servicios de la Administración tiene que ver con la eficiencia, rapidez, comodidad y oportunidad temporal con la cual la Administración pone a su disposición la información necesaria. Desde este punto de vista las TCI proveen al gobierno digital de una masa operativa y una velocidad desconocidas hasta ahora.
Es cierto que la Administración es vasta y compleja y que se articula en un sinnúmero de departamentos, repartos, dependencias que se repiten y escalonan desde el ámbito nacional hasta el gobierno local, pero también es cierto que esto interesa relativamente poco al ciudadano y a la empresa, es un problema de autorregulación interna de la Administración que circula con el pomposo nombre de Reforma del Estado, pero que en definitiva puede medirse y apreciarse desde el punto de vista productivo de las políticas deseadas.
Desde el punto de vista del ciudadano o de la empresa puede llamarse calidad de vida administrativa y ya circulan interesantes tablas de posicionamiento de esta calidad de vida.
El ciudadano, la empresa, el extranjero inversor o turista ven la Administración como un front office único y el gobierno digital puede hacerse cargo de ello. Esto es, independientemente de la complejidad interna de los poderes y administraciones y reparticiones los datos, certificados, permisos, etc. Que la Administración da al ciudadano a la empresa, al extranjero (inversor o turista) es un tema interno de la Administración y la calidad de la prestación consiste justamente que toda esa inmensa maraña de informaciones, permisos, documentaciones sea invisible para el requeriente
2. La seguridad jurídica clave del gobierno digital.
Solo en el final del siglo pasado los economistas comenzaron a admitir que la economía no es una variable independiente y que la seguridad económica depende de la seguridad jurídica, es tiempo de admitir por parte de los juristas que la seguridad jurídica depende de la seguridad política. El modelo es más complejo de lo que quisiéramos pero se parece más a lo que sucede.
Para tener seguridad jurídica lo primero que se requiere es poner la legislación en orden. Y esto no es una mera declaración de principios sino que existen criterios, estándares internacionales como los establecidos por la OCDE en 1995 . En la recomendación se enuncian 10 criterios para evaluar la producción legislativa de un país y saber si tiene un orden aceptable.
A la vieja idea de muchas leyes buen trabajo del Congreso se le esta contraponiendo la del crecimiento cero. Solo si es necesario y justificado se puede crear una nueva norma y justamente la regla dos de las recomendaciones de la OCDE citadas pregunta si es necesario crear esa nueva regla. Si la nueva norma no es imprescindible lo mejor es no crearla.
Generalmente olvidamos que la creación de cualquier norma a cualquier nivel significa cambiar el orden en vigor.
En la organización y funcionamiento del gobierno pueden indicarse tres elementos básicos que pueden ser resumidos con tres palabras llenas llamativas: zanahorias, palos y sermones Las zanahorias son los incentivos económicos o de otro tipo para alentar conductas sociales, los palos son sanciones para desalentar ciertas conductas consideradas antisociales y los sermones sirven para convencer que lo que se esta promoviendo es lo mejor. De una manera burda toda la política consiste en zanahorias, palos y sermones. Los instrumentos regulatorios (palos (stiks)) se usan para definir las acciones permitidas o para limitar aquellas actividades que son consideradas dañosas. Las reglas suponen un grado de coerción y su naturaleza es autoritativa. Las razones que tienden a alentar el recurso a este medio es la convicción que las reglas presenten un alto grado de precisión y eficacia y que no tengan costos. Estas dos presunciones son falsas y es conveniente revisar el aparato normativo para tener un inventario de la única parte que interesa: el derecho en vigor. Las reglas no solo se ocupan de conductas de las personas sino que – a través de éstas – constituyen instituciones que, a su vez, necesitan normas. La idea de la legislación entendida como ultimo remedio a las otras formas de promoción de acciones sociales por parte del gobierno crea una visión prudente de la regulación normativa y esta es la más importante best practicies para un gobierno digital.
3. Los estándares. Soluciones internacionales
Para limitar las peores praxis, para hacer de la normativa una ayuda y no un obstáculo al gobierno digital el punto de partida ineluctable es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y por consecuencia la firma digital.
Si analizamos el orden jurídico como un enorme hipertexto aparecen sus dimensiones sintácticas, semánticas y pragmáticas
La estandarización es un criterio que se expresa a nivel sintáctico; parte de los elementos sintácticos de cualquier documento vistos por un organismo de Naciones Unidas que se ocupa de estándares eléctricos y por esa razón la norma ISO 7498 regula la ITUT (antiguamente CCITT), como recomendación X200 es un punto de partida obligado, si bien lejano. Es un modelo estratificado de funcionamiento de para la interconexión de redes abiertas De este modelo de referencia de protocolos y de relaciones lógicas de comunicación entre dos sistemas se definen las siete capas de un documento electrónico. De aquí se ha pasado a enunciar los criterios de seguridad que tiene que tener un sistema para transmitir documentos, o si se quiere, los criterios de seguridad que tienen que tener los documentos transmitidos. La ventaja consiste en el hecho que alguna de estas capas contienen noticias sobre el proprio documento transmitido, vale decir son auto referentes y permiten determinar la completitud y la intangibilidad. Obviamente no bastan y se requieren criterios más precisos y uniformes para el reconocimiento del valor jurídico de un documento electrónico y para la validez de las diferentes formas de reconocimiento de la autoría del documento.
Una vez establecidos deben ser iguales para la Pública Administración y los privados pues es enormemente costoso para una pequeña o mediana empresa o un profesional tener un criterio de reconocimiento para sus relaciones con otros ciudadanos y empresas y uno diferenciado para la Administración. Las Administraciones públicas por razones comprensibles tienden a magnificar la seguridad que requieren sus informaciones, y por eso tienden a crear – generalmente en anticipación a las empresas y a los ciudadanos – criterios de validación internos. Es comprensible pero totalmente contradictorio con un sistema informativo global y abierto que permita el acceso del mayor numero posible de personas. Luego se establecerán criterios de seguridad acorde con la reserva de al información manipulada. Sobre todo en los países en vía de desarrollo esto es particularmente claro: los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas no pueden afrontar los gastos de tener mas de un sistema de información general de su propia actividad que sirva para sus conciudadanos, las empresas con las cuales comercia y la Administración publica con la cual necesita intercambiar datos, certificados, permisos. Por eso son necesarias las leyes nacionales de reconocimiento de la firma electrónica (véase la ley federal USA del 2000). Esto crea - entre otras cosas – relaciones de jurisdicción y competencia entre las Provincias y el Estado nacional (volveremos sobre el punto cuando se hable de subsidiariedad).
Si no se dispone de otra la estandarización propuesta por Uncitral puede ser un punto de partida. Pero no basta, se requieren otros dos requisitos: el primero configurar niveles de seguridad sea para la documentación que para la firma y desde ese punto de vista puede ser vista con favor la directiva europea sobre firma liviana, siempre y cuando se tenga una firma pesada con doble clave y entes certificadores (registros de clave publica) regulados y responsables patrimonialmente.
Desde este punto de vista la situación italiana que prevé cuatro tipos de documentos electrónicos puede ser considerada aceptable y a ella, poco a poco se van a ir acomodando la de otros países desarrollados: a. los normales que se intercambian entre empresas y ciudadanos y que la Administración puede usar para informar. b Los que tienen una firma liviana; c. los que tienen una firma pesada y d. los que tienen una firma autenticada (documentos públicos). La ventaja de una oferta tan variada es la de permitir que sean los usuarios los que con sus preferencias vayan configurando los usos mas adecuados y económicos. Una de las consideraciones que los juristas olvidan fácilmente es que hay muchos documentos sin firma, empezando por la factura, que tienen una gran importancia en las transacciones ordinarias.
Otro modelo que puede ser fácilmente adaptado a las legislaciones nacionales – a falta de uno más idóneo es el relativo al Comercio electrónico formulado por la misma comisión en 1996.
5. El centro de todo el gobierno electrónico es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y la posibilidad del reconocimiento de la autoría (firma digital)
Esto permite la creación, circulación, archivo y recuperación de la documentación electrónica, la validez de las notificaciones, de los certificados y de la misma legislación y – en tiempos breves – de la publicación y la relativa publicidad.
Algunos países han ya comenzado la certificación on line, otros han automatizado los procedimientos de modo tal que aun expiden papel, pero todo el procedimiento es automático.
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir válidamente todas las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y viceversa.
Hacer válido aquello de “en vez de hacer cola, haga clic”. Parece revolucionaria en término de medios probatorios pero si se van a revisar antecedentes notables como la Convención de Viena en materia de compraventa internacional no lo son tanto.
4. El centro de todo el gobierno electrónico es el reconocimiento del valor jurídico del documento electrónico y la posibilidad del reconocimiento de la autoría (firma digital)
Esto permite la creación, circulación, archivo y recuperación de la documentación electrónica, la validez de las notificaciones, de los certificados y de la misma legislación y – en tiempos breves – de la publicación y la relativa publicidad.
Algunos países han ya comenzado la certificación on line, otros han automatizado los procedimientos de modo tal que aun expiden papel, pero todo el procedimiento es automático.11
Dos nuevos elementos completan el reconocimiento y la circulación de la documentación digital: el protocolo digital y la cédula de identidad electrónica.
Satisfechos estos elementos básicos es posible construir válidamente todas las relaciones de tipo. G2C2G e G2B2G, G2G Esto es las relaciones de la Administración consigo misma, con las empresas y con los ciudadanos y viceversa.
Hacer válido aquello de “en vez de hacer cola, haga clic”. Parece revolucionaria en término de medios probatorios pero si se van a revisar antecedentes notables como la Convención de Viena en materia de compraventa internacional no lo son tanto.12
5. 1 La autoridad de certificación
Teniendo en cuenta la importancia de la firma electrónica para la validez y autoría de un documento electrónico cobra importancia la firma electrónica. Esta es – en general – un procedimiento de software que produce un resultado sintáctico sobre el documento al cual se aplica, dado que ha prevalecido la técnica criptográfica y en particular la criptografía de llaves asimétricas de tal manera que una llave la custodia el autor del documento firmado (clave privada) y la otra un ente certificador, la llamada clave pública.
Desde este punto de vista la autoridad certificante funciona como un Registro en el cual se depositan las claves publicas de las firmas electrónicas y la organización de estos entes certificadores configura un cuadro complejo dado que según sea el diferente grado de tutela y seguridad se tienen diferentes grados de tutela y seguridad de un documento firmado electrónicamente. Un criterio general y estándar par la validez de las firmas electrónicas es lo que se denomina en inglés Open Public Key Infrastructures (PKIs), vale decir la infraestructura abierta de llaves publicas (PKI).
Las soluciones son diferentes en distintos países. Estos entes certificadores pueden ser públicos o privados pero deben atenerse a reglas que los hacen distinguir entre entes aptos para una firma pesada (más segura) o ligera. En general hay un ente nacional que coordina, dirige y controla estas autoridades certificantes: es la Autoridad de Certificación raíz de la cual dependen todas las otras.
. En los EEUU, cada estado tiene una y esto ha generado no pocos problemas, sobretodo para la validez interestadual de estas firmas. Por esa razón se ha creado una autoridad que constituye un puente entre todas las autoridades estaduales, justamente el Federal Bridge Certification Authority (FBCA).
Con mucha claridad terminologica (el mérito es semántico por ahora mas que operativo) la situación argentina refleja perfectamente la situación entre las diferentes autoridades. El Ministerio de la Función Pública es el “Organismo licenciatario radical” 13. Un organismo que actúa como control auditante es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Y luego las diversas Autoridades Cerfiticantes secundarias que pueden ser, como en Italia o Alemania publicas o privadas.
Las Autoridades Certificantes son responsables de generar y custodiar los certificados de llave pública que mantienen los requisitos de seguridad, autenticidad e integridad ya citados en la norma ISO 7498. El problema es, como siempre, quod custodia custodes, vale decir como hacer para controlar estas autoridades de certificación y sobretodo obtener lo que informática se llama interoperabilidad y en política acceso de todos desde cualquier punto del país en forma inmediata y poco costosa.
La accesibilidad económica es un valor importante para la participación generalizada y sin exclusiones y se convierte en un motor de desarrollo.14
6. Las normas de organización del Estado
De la recomendación de la OCDE del 15 de marzo de 1995, ya citada, ha nacido una importante metodología sobre el impacto de la legislación y la reglamentación en términos de costos y beneficios. Desde tiempo existe una cultura del control financiero de las nuevas normas, luego se comprendió que era muy restringido el control sólo en la parte financiera y se llegó a la conclusión que no se pueden evaluar los efectos de las nuevas normas a posteriori vale decir es necesario construir una grilla previa de valoración que acompañe toda la vida de la norma para poder saber en cada momento cual es el cuadro de la situación. Un sector de la OCDE llamado Puma Public Management and Governance mantiene un monitoreo de la reglamentación pública en algunos países.15
El uso serio de las ICT effectiveness permite seguir los procesos de decisión de las políticas públicas desde el centro hasta la periferia y viceversa en lo que se denomina e-decision making. Uno de los problemas más serios del moderno federalismo consiste en no duplicar las acciones y encontrar siempre un responsable detrás de la facultad de tomar decisiones. El check and balance moderno consiste en la posibilidad de seguir todo el proceso de decisiones independientemente del lugar (gobierno nacional, regional o local) donde se toma la decisión.16
Visto desde la parte del ciudadano la complejidad de la organización del Gobierno es un problema que éste debe revolver en manera congrua con las finalidades que se propone. Al ciudadano y a las empresas les interesa el resultado, esto es toda la Administración vista como un back office.
Todo esto puede hacerse con algunos principios17 que no pueden faltar: 1. La subsidiariedad, vale decir la gestión administrativa debe colocarse para cada problema o actuación en el ámbito más descentralizado posible donde sea posible cumplirlo eficazmente. Los poderes locales deben asumir en el proprio ámbito todo aquello que sean capaces de hacer y transferir al ámbito superior sólo lo que no puedan actuar solos. El principio se aplica en cada nudo de la relación jerárquica llegando al ámbito nacional que deberá transferir – a su vez – sólo lo indispensable como podría ser una moneda común para negociar los flujos financieros globales.
Obviamente la decisión de cual sea el ámbito más adecuado es política y no técnica, pero la técnica provee los parámetros de posibilidad y eficiencia. La subsidiariedad se propone sea en modo vertical que horizontal. 2. flexibilidad en la organización y en la administración. Se pasa de un Estrado que hace solo decretos a uno que trata, negocia.
Las unidades de intervención en materias estratégicas deben parecerse siempre mas a task forces que se crean para un propósito determinado, pero que están listas para reconvertirse si existe la necesidad: las empresas funcionan ya como redes, el gobierno debe hacer otro tanto. 3. coordinamiento, que incluye nuevas formas de jerarquía en las cuales se especifican las reglas de prioridad (por ejemplo la parte civil, la militar, la sanidad, etc.) 4. participación de las empresas y los ciudadanos no se trata de un estado de asamblea permanente ni de la falsa idea de la democracia directa. La mayor parte de los ciudadano no se interesan de las cosas públicas y mucho menos están dispuestos a perder su tiempo en ello. Los ciudadanos son todos iguales frente al voto, pero en el actuar social tienen posiciones ocupan lugares, están agrupados, como las empresas. Existen modos de agregar consensos a través de entidades intermedias y voluntarias con las cuales es interesante mantener información bidireccional antes de tomar una decisión que afecte a esa parte de la comunidad o de las empresas. 5. transparencia administrativa, lo que no significa ingenuidad o falta de seguridad sino solo la posibilidad de controlar en todo momento (aun a posteriori, pero sobre todo a priori) la cadena de decisiones y la documentación relativa.
Estos principios para ser eficaces necesitan dos condiciones: la modernización tecnológica y la formación permanente del personal a todos los niveles.
7 Como reducir y poner orden en las normas que deben ser aplicadas al gobierno digital. El círculo virtuoso
Dijimos ya un punto importante del gobierno digital consiste en la revisión del ordenamiento en vigor en el país que lo adopta al de a) incorporar los criterios mínimos enumerados supra y b) reducir el grado de contaminación legislativa del propio sistema.
A tal fin existen ya diferentes experiencias internacionales que van desde la institucionalización de una oficina permanente destinada a la calidad de la legislación, como en Italia, a la experiencia británica de la Comisión de Redacción a la norteamericana del Libro de las leyes a la experiencia argentina del Digesto (ley 24967). A través de la adopción de un manual de redacción de textos legislativos18 . La técnica consiste en tratar a la legislación (lato sensu, leyes, decretos, resoluciones, circulares, ordenanzas) como un hipertexto documental que deberá ser integrado con el resto de la legislación, que es a su vez documentación en vigor conservada y consultada en forma simple y eficaz.
La creación de estándares también en la documentación administrativa producirá varios efectos sobre las decisiones políticas. El primero y más importante es la reducción de la contaminación legislativa. El segundo, será obligar a los órganos deliberantes y ejecutivos a adoptar estándares como Manuales que instituyen un circulo virtuoso
La existencia de Manuales, si es posible de uno solo nacional y adaptaciones locales hará que las normas creadas según estos manuales tendrá una sintaxis previsible y clasificables y tendrá incorporados datos sobre el propio documento. Los elementos constitutivos del documento normativo pertenecientes a una misma clase como el título, la parte, los artículos y los incisos constituyen datos indentificatorios en sí mismos del documento y pueden ser asociados a esos otros datos que enriquezcan o califiquen el contenido. Esto consentirá el archivo, el marcado y la recuperación de datos conforme a un lenguaje de marcado que hoy es un estándar de hecho en el mundo: el XML (Extensible markup language).
Este lenguaje ofrece la posibilidad de definir estructuras por clases homogéneas de documento y crea vínculos de corrección estructural sobre una clase de documentos a través de un mecanismo de definición de reglas denominado document type definition (DTD): cada conjunto de documentos que presenta características uniformes puede ser escrito con un especifico DTD.
En definitiva los documentos legislativos serán estructurados, esto es que posean una estructura específica de encabezamiento, fórmulas iniciales, articulados, fórmulas finales y eventuales anexos. Todo con rigurosos vínculos de obligatoriedad de su presencia y del orden en el cual aparecen. Para esto se necesita un Manual de Redacción. Los otros documentos, sobre todo los del pasado tendrán las mismas características pero no serán estructurados pues la obligatoriedad y el orden de aparición no se han cumplido.
Con el tiempo el número de documentos estructurados irá creciendo hasta ser mayor de los no estructurados. Además, como se puede notar, la primera regla de aplicación para la DTD es justamente el respeto o no de un criterio uniforme de redacción. Las DTD luego se irán afinando en cada una de las categorías jurídicas19 y esto será labor especifica de los especialistas de cada disciplina y de cada aplicación en la Administración. Cuando también las resoluciones y reglas internas administrativas sean escritas siguiendo esta estructura 20 se habrá creado un círculo virtuoso en el cual cada disciplina y cada praxis aporta su propia DTD , la mayor parte de los documentos legislativos serán creados conforme a criterios estándares y se archivarán, transmitirán y recuperarán con los mismos criterios. La experiencia italiana en materia es significativa (ver www.nir.it.)
Estos elementos permitirán evitar bochornos como el de Costa Rica, de estos días donde el Congreso había modificado el código penal introduciendo un Art. 239 bis para incluir los delitos con medios informáticos. Una nueva norma aprobada en estos días sobre otro tema ha tomado la numeración 239 bis del Código Penal, por lo cual la norma anterior fue abrogada implícitamente!!??
8. Estándares de evaluación
En términos de eficiencia, responsabilidad y efectividad. El programa llamado PUMA, esto es Public Management Service promueve y monitorea las innovaciones del Manegement del sector publico y representa un punto de referencia no solo para los países participantes sino para todos los países que quieren lograr eficiencia en el gobierno digital. Dentro de este programa han surgido subprogramas aun mas específicos como el AIR, Análisis del Impacto de la Reglamentación.
El AIR consiste en un conjunto de actividades que las administraciones deben desarrollar desde el momento mismo de la proyectación del acto normativo y tienen por objeto valorar los efectos de una intervención legislativa al fin de lograr un mejor resultado costo/beneficio. 21
El AIR consiste en una serie de acciones previas a la redacción del texto normativo y una serie de acciones posteriores, para verificar el resultado obtenido.
Es sumamente importante que exista una tabla de considerandos que se deben tener en cuenta antes de dictar la norma y que deben acompañar a esta durante toda su vida útil pues es el único modo objetivo de poder discriminar seriamente sobre el cumplimiento de tales objetivos y en definitiva la relación costo/beneficio.
Las tareas previas consisten en: 1. Definir el ámbito de intervención, el contexto, las exigencias sociales, económicas y jurídicas. 2. Describir los resultados que se quieren obtener. 3. Cuales son las acciones relevantes y sus presupuestos. 4 Determinar las áreas criticas. 4. Valoración de la opciones y determinación de la opción preferida. 5. Individualizar el instrumento jurídico más adecuado. 6. Documentar en una ficha todo cuanto se ha hecho en esta parte preliminar. Hay luego una parte conclusiva del análisis que consiste en: 1. Puntualización del contexto de la opción preferida. 2. Definición detallada de los objetivos y resultados que se espera obtener. 3. Individualizar una metodología para el análisis. 4. Evaluar los efectos sobre la Administración . 5. Valoración del impacto sobre los destinatarios. 5. Documentar todo en una ficha.
La consultación permanente es el método principal del AIR y por eso es necesario determinar. Cuando? La consultación atraviesa todo el proceso de elaboración de la normativa dividiéndose en análisis primaria o sea las que están orientadas a escuchar a los propios destinatarios para relevar sus especificas exigencias y secundaria cual reconocimiento general de las informaciones relevables del sector
A quién consultar? Depende sustancialmente del tipo de normativa y los sectores que involucra. La técnica de como efectuar los análisis dependen de tres elementos: 1. la honerosidad de la realización. 2. La atendibilidad y validez de los resultados obtenidos. 3. La exaustividad y utilidad de los datos. Las técnicas pueden ser de focus group, paneles, entrevistas estructuradas o muestreo.
Cuales costos y beneficios tener presentes: los que recaen sobre la estructura y el funcionamiento del mercado, los de ocupación y los de tipo social.
La valoración final debe individualizar a los destinatarios de la medida, cuantificarlos, determinar costos y beneficios para cada categoría, monetizar esos costos y beneficios y determinar el horizonte temporal de la medida y de sus resultad.
21. La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos
9. Principios generales o estándares jurídicos
Existen sectores del derecho que necesitan de criterios comunes en todos los paises pues es dificil lograr una estandarizacion tal que permita que las diferencias locales no anulen la efectividad juridica. A mero titutulo ejemplificativo enumero:
+ Protección de Datos Personales.
+ Privacidad.
+ Políticas de Seguridad de la Información para el sector público.
+ Uso legal del software.
+ Validez del documento electrónico.
+ Firma digital
+ Establecer los bienes jurídicos a protegerse en materia penal.
+ Aspectos tributarios del comercio electrónico.
+ Responsabilidad de los ISP.
+ Competencia desleal en el entorno digital.
+ Aspectos de Derechos de Autor en el entorno digital.
Casi me atrevería a decir la mayor parte del derecho comercial pero esto seria abrir una controversia imposible de sostener en este pequeño trabajo.
Aquí aparecerá uno de esos problemas añosos que persiguen a la humanidad: es bueno regirse por criterios de realismo político como los enunciados en el Principe de Maquiavello, o dejarse guiar por principios universales como los expresados por el iluminismo en Montesquieu con L’esprit de lois o en Filangiere con La scienza della Legislazione? En el primero se tiene en cuenta la noción de potencia del príncipe y en los segundos la felicidad y soberanía del pueblo. Pero si la controversia ha llegado hasta nuestros días hay que concluir que mas que una preferencia se trata también de una posibilidad.
Digámoslo rápidamente: en lo que tenemos delante y en los años que podemos imaginar con eficacia, seguirá existiendo un mosaico jurídico regido si por los principios generales de las grandes civilizaciones jurídicas y todavía dependientes de la noción de Estado que por mas que haya sido atacada, recortada por arriba en las legislaciones supranacionales y por abajo en las locales, sigue resistiendo.22
El mosaico jurídico no va a desaparecer hasta donde alcanza nuestra previsión, pero si se van già insinuando estándares generales de validez de algunas normas y principios que hacen posible la libre circulación de bienes, personas y servicios. Una de las características sustanciales de la globalización es justamente esa libre circulación. Y en ese sentido estan naciendo y seguirán imponiéndose criterios generales por fuerza de la sociedad civil y solo en el caso de los derechos humanos por las sociedades políticas.
9.1. Algunas preguntas sobre la situación actual
El presidente Bush sostiene que gracias a la accion militar desplegada en Irak podra exportar la democracia en ese pais. Es curioso pues se trata de una combinacion de la nocion de potencia machiaveliana, el medio para obtener un fin ilumista: la democracia significa estado de derecho, proteccion de las minorias, libertad de prensa, rol efectivo de la oposicion politica. No obstante que se hayan consumado las elecciones Norberto Bobbio preguntaria „?cual democracia?“ Y su respuesta seria tan dubitativa como la nuestra.
La Organizacion Mundial de Comercio ?esta en condiciones de imponer en las Administraciones Publicas de paises subdesarrollados o en via de desarrollo la obligacion de adjudicar contratos publicos solo con licitaciones abiertas y transparentes? Sabino Cassese, se preguntaria „?puede hacerlo en Malasia?“ 23
Digámoslo rápidamente: en lo que tenemos delante y en los años que podemos imaginar con eficacia, seguirá existiendo un mosaico jurídico regido si por los principios generales de las grandes civilizaciones jurídicas y todavía dependientes de la noción de Estado que por mas que haya sido atacada, recortada por arriba en las legislaciones supranacionales y por abajo en las locales, sigue resistiendo.22
El mosaico jurídico no va a desaparecer hasta donde alcanza nuestra previsión, pero si se van già insinuando estándares generales de validez de algunas normas y principios que hacen posible la libre circulación de bienes, personas y servicios. Una de las características sustanciales de la globalización es justamente esa libre circulación. Y en ese sentido estan naciendo y seguirán imponiéndose criterios generales por fuerza de la sociedad civil y solo en el caso de los derechos humanos por las sociedades políticas.
9.1. Algunas preguntas sobre la situación actual
El presidente Bush sostiene que gracias a la accion militar desplegada en Irak podra exportar la democracia en ese pais. Es curioso pues se trata de una combinacion de la nocion de potencia machiaveliana, el medio para obtener un fin ilumista: la democracia significa estado de derecho, proteccion de las minorias, libertad de prensa, rol efectivo de la oposicion politica. No obstante que se hayan consumado las elecciones Norberto Bobbio preguntaria „?cual democracia?“ Y su respuesta seria tan dubitativa como la nuestra.
La Organizacion Mundial de Comercio ?esta en condiciones de imponer en las Administraciones Publicas de paises subdesarrollados o en via de desarrollo la obligacion de adjudicar contratos publicos solo con licitaciones abiertas y transparentes? Sabino Cassese, se preguntaria „?puede hacerlo en Malasia?“ 23
Leonardo Da Vinci, Codice Atlantico Profetie, “Parleransi e toccheransi e abbracceransi li omini, stanti dall’uno all’altro emispherio, e intenderansi i loro linguaggi”
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation
En la Check List que acompaña el Manual de Técnica Legislativa del Digesto Jurídico Argentino, Buenos Aires, Colegio Publico de Abogados de la Capital Federal, 2001, p. 46 dice en su punto 1° “El objetivo que se quiere alcanzar necesariamente tiene que hacerse por ley (o decreto)?
Bemelmans-Videc, Ray C.Ryst y Evert Vedung Carrots, Sticks & Sermon. Policy Instruments and Their Evaluation, New jersey, Transaction Publisher, 1998
La mayor parte de los informáticos y juristas que repiten los criterios de seguridad que deben tener los mensajes que se transmiten por vía electrónica generalmente ignoran que ésta es la fuente original de tales requisitos.
Ver A. A. Martino (editor) Nuovo Regime giuridico del Documento Informatico, Franco Angeli, 1997.
Commision de Naziones Unidas para el l Derecho Mercantil, con sede en Vienna. Trente-huitième session New York, 12-23 mars 2001 Signatures électroniques Projet de guide pour l’incorporation dans le droit interne de la Loi type de la CNUDCI sur les signatures électroniques
En particular con la reforma del art 5 hecha en 1998.
Es bueno recordar que el primer registro de la propiedad automatizado fue el de la ciudad di Buenos Aires, dal 1970. Se comenzó a trabajar en 1968 en el diseño con el dr. Scotti, como Director del Registro y el ing. Dolder como informatico extraordinario y quien escribe como consultor. Los medios eran escasos por eso se compro una computadora de segunda generación que tenia 64 K de memoria!!! Esto prueba que no es un problema solo de medios sino substancialmente de ideas y tesón.
Autoriza la prueba de documentos por todos los medios posibles, incluyendo testigos. También la Civil Evidence Act inglesa de 1986
11 Es bueno recordar que el primer registro de la propiedad automatizado fue el de la ciudad di Buenos Aires, dal 1970. Se comenzó a trabajar en 1968 en el diseño con el dr. Scotti, como Director del Registro y el ing. Dolder como informatico extraordinario y quien escribe como consultor. Los medios eran escasos por eso se compro una computadora de segunda generación que tenia 64 K de memoria!!! Esto prueba que no es un problema solo de medios sino substancialmente de ideas y tesón.
12 Autoriza la prueba de documentos por todos los medios posibles, incluyendo testigos. También la Civil Evidence Act inglesa de 1986.
13 Autoridad Certificante Raíz (www.SGP - Subsecretaría de la Gestión Pública.mht).
14 A nadie escapa la importancia de los juegos económicos que están detrás de estas certificaciones. No es casualidad que Europa haya sido obligada a aceptar la firma liviana y que los entes Certificadores raíces de países como Italia y Argentina sean objeto de asalto. Los productos que están en condición de distribuir con costos mínimos han costado millones y son objeto de codicia.
15 En Italia, la ley del Legge 8 marzo 1999, n. 50. (Analisi dell'impatto della regolamentazione) 1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono definiti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e a titolo sperimentale, tempi e modalità di effettuazione dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) sull'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull'attività dei cittadini e delle imprese in relazione agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali
16 Si Federal Express permite seguir en todo momento el lugar donde se encuentra la encomienda enviada con costos no demasiados altos en todo el mundo, no puede ser tan difícil a una Administración organizada obtener algo parecido aunque la toma de decisiones aparezca mas compleja.
17 Es bueno recordar la distinción que hace Genaro Carrio en polémica con Dworkin entre “principios” y “normas”. G.Carrio sobre los principios del positivismo jurídico, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1968. Las normas son aquellas que no tienen gradación: se cumplen o no se cumplen, enuncian conductas (a veces con excepciones) y luego categorizan la acción como permitida, prohibida, obligatoria, etc. Los principios tienen gradaciones y sirven para interpretar a las normas.
18 (ver Manual del Digesto Argentino, Colegio Publico de abogados de la Capital Federal, 2001 y www.dsp.unipi.it/manual/manuale )
19 Por ejemplo en las 26 previstas por la ley 24967. Nótese que el art. 2° del Manual de Técnica Legislativa del Digesto Argentino contempla las Document Type Definition.
20 Circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 aprile 2001, Gazzetta Ufficiale 27 aprile 2001, n° 97 e circolare AIPA CR 40 sul Formato per la rappresentazione elettronica dei provvedimenti normativi tramite il linguaggio di marcatura XML
21. La OCDE ha constituido en 1990 un soporte para los países miembros ofreciendo conocimientos específicos y análisis comparativos
22 Notable el giro de Francis Fucuyama, uno de los representantes mas aguerridos de la derecha norteamericana con su libro La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI
23 Lo spazio giuridico globale, La
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